2020年9月,我国在第七十五届联合国大会一般性辩论会上指出,“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。”当前,双碳已成为热议话题。在全球应对气候变化的战略布局中,中国作为参与者、引领者,发挥着重要作用。今年两会,全国人大代表、天能控股集团董事长张天任提出,在新的形势下,尽快启动应对气候变化的立法工作,以法律形式将“3060”双碳目标确立为国家战略,以法治手段推动实现碳中和、碳达峰,为国内各类碳减排活动提供充足法律依据和有效制度保障,显得尤为迫切。

运用法治手段推动实现碳中和、碳达峰,日益成为国际社会的普遍做法。改革开放以来,特别是党的十八大以来,我国生态环境保护和能源领域的法律法规比较齐全,生态文明建设法律体系日渐完善,但在应对全球气候变化领域的国家专门立法尚属空白,应对气候变化的规范依据主要停留在国家政策层面,促进“碳达峰”“碳中和”的举措主要依靠国家政策和部分地方立法予以规范,已经无法满足现实需要。

《应对气候变化法》亟待修改

制订《应对气候变化法》,有利于彰显我国应对气候变化的决心,巩固全球气候变化治理国际地位。应对气候变化立法是进入了21世纪,随着气候问题成为全人类共同面对的重要议题后,才为国际社会所广泛关注。

我国温室气体排放总量大,全球占比高的现状短期内难以改变,国际压力居高不下且将长期持续。制定《应对气候变化法》,将国际条约中的关键原则转化为国内法的基本原则,有利于提高科学、精准、依法履行应对气候变化国际公约的能力和水平,为履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》提供法律工具和方法,彰显我国为实现“碳达峰”“碳中和”目标的法治决心,巩固我国在全球应对气候变化国际合作中的重要参与者、贡献者和引领者地位。

制订《应对气候变化法》,有利于统领碳减排领域的法律规章,为“双碳”战略提供顶层法制保障。我国现有的应对气候变化法律规章为温室气体减排进行了充分的法律准备,但是,由于各法律均有其明确的立法目的,且内容上彼此分割,呈现碎片化,缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景的统筹考虑。

在“双碳”背景下,以法律形式将实现 “双碳”目标确立为国家战略,从国家层面整体推动实现碳达峰、碳中和,并作为 “总法”为国内各类碳排放活动提供相应法律依据,同时,以该法统领目前应对气候变化的其他各项立法,打造统一协调的碳中和法律制度体系,为 “双碳”战略的推进实施提供更加系统、全面、有效的法治保障。

制订《应对气候变化法》,有利于规范碳减排活动的法律授权,为“双碳”战略实施提供根本遵循。2021年10月国务院印发《2030年前碳达峰行动方案的通知》,这是党中央对碳达峰碳中和工作进行的系统谋划和总体部署,是管总管长远的顶层设计。浙江、江苏、上海、河南、天津等省份,国家电网、国家能源集团、中国海油等央企,也纷纷出台实施方案。但目前为止,我国尚未在法律层面对碳排放管理进行规制,碳排放监管主体的法律地位、主要职能、事权划分、监督问责等均未通过立法进行规范,国家和地方所设定的碳排放配额总量和配额分配规则,法律授权也不够明确,甚至是碳排放权本身的法律属性也不够清晰,成为了影响“双碳”目标的一大制度短板。

制订《气候变化应对法》,不仅可以进一步明确各级政府和应对气候变化主管部门的管理职责,为行政监管提供法治保障,还赋予了各项碳减排活动的法律授权,为“双碳”战略的更好推进提供了法律保障。

制定《应对气候变化法》时机已成熟

目前,制订《应对气候变化法》的条件已经具备,时机已经成熟。因此,张天任建议全国人大尽快启动立法程序,结合实践经验,借鉴国外经验,制订具有中国特色的应对气候变化的基本法,为“双碳”战略的推进实施提供更加系统、全面、有效的法治保障。

张天任指出,《应对气候变化法》应该坚持五大原则:

一是风险预防原则。从源头抓起,采取预防措施,在发展过程中努力减少温室气体排放,防止气候变化。

二是发展与应对相协调原则。既不能为了发展经济而置气候变化于不顾,也不能单纯地为了应对气候变化而不发展经济,应该将发展经济与应对气候变化协调统一起来。

三是减缓与适应并重原则。一方面要通过调整经济结构、转变发展方式,优化能源结构,提高资源利用效率,植树造林增加碳汇等,限制温室气体的净排放,另一方面要基于气候变化,做好工农业适应、预测预警,技术创新、气候保险、灾害防治等,增强应对气候变化的能力。

四是公众参与原则。包括对气候变化的知情权、决策参与权、监督权,以及应对气候变化的利益保障权和正当救济权。

五是国际合作原则。任何一个国家和地区,都没有能力单独应对全球气候变化,因此,国际合作是国际环境法的一项基本原则。应积极推动气候变化的国际协商和合作,包括信息通报、应急联动,灾害救助、技术转让、资金支持等,履行在现有气候变化国际法体系中的义务。